Kapitola předmětu Teorie práva I
Tvorba práva
Cílevědomá a záměrná činnost směřující k vytváření a formulování právních pravidel (Cvrček, Novák). Je jedním ze způsobů vzniku práva:
- spontánní vznik: ustalováním jednání, s jehož porušením je spojena sankce, vzniká Právní obyčej. Není záměrný, proto nejde o tvorbu v pravém smyslu,
- konsenzuální tvorba: vznik normativních smluv. Důvodem podřízení je podíl na vzniku a dobrovolné uznání závazku,
- imperativní (autoritativní) tvorba: jednostranné autoritativní rozhodnutí orgánu s legislativní pravomocí (případně soudu). Je to dominantní způsob, v ČR hlavně legislativa (tvorba právních předpisů).
Stadia racionální tvorby: 1. zjištění rozhodujících skutečností (fakticky i právně, srov. Materiální prameny práva), 2. vytvoření normy a předvídání jejích dopadů, 3. formulace normy, aby byla dostatečně obecná a adresát ji vyložil tak, jak normotvůrce zamýšlel (největší problém).
Kvalitu tvorby zajišťují Náležitosti tvorby práva, selhání popisuje Vnitřní morálka práva.
Náležitosti tvorby práva
Požadavky, jejichž splnění má vést k bezvadnému výsledku (Knapp, bez ideologie zpracoval Harvánek).
Formální náležitosti (jejich splnění zpravidla vede k řádnému výsledku):
- existence legislativní pravomoci normotvůrce,
- realizace pravomoci ve svěřené působnosti,
- dodržení hierarchie právních předpisů a norem (zákon stanoví povinnosti, nařízení je provede, vyhláška stanoví technické detaily). Stanoví-li povinnost vyhláška, je v rozporu s ústavou a má být zrušena,
- dodržení předepsaného procesu tvorby (Legislativní proces).
Bez legislativní pravomoci právo vůbec nevznikne. Porušení ostatních formálních náležitostí vede k právu vadnému, někdy i k vadám tolerovatelným.
Obsahové (materiální) náležitosti jsou znalosti normotvůrce, které zvyšují pravděpodobnost správného výsledku:
- normativní (znalost právního řádu),
- aplikační (jak se bude norma aplikovat),
- literární (doktrína),
- faktografické (znalost regulované skutečnosti).
Normotvůrce má jednat konzistentně a uměřeně: regulovat jen to, co je nutné, a co nejšetrněji. Srov. list Marie Terezie zákonodárné komisi: vypustit, co patří do učebnice; vyjadřovat se krátce; vystříhat se dvojsmyslnosti; brát za základ přirozenou slušnost; usilovat o jednoduchost.
Legislativní pravomoc
Schopnost či možnost vytvářet právní normy. Realizovat ji lze jen ve svěřené legislativní působnosti. Mimo ni vzniká vadné pravidlo.
- podmíněná: k realizaci musí být splněna další podmínka, buď normativní (zmocnění, delegace), nebo faktická (např. rozpuštění Poslanecké sněmovny u zákonných opatření Senátu),
- nepodmíněná: žádná další podmínka není třeba (např. vláda, čl. 78 Ústavy),
- neomezená × omezená: podle rozsahu působnosti.
Legislativní působnost
Omezení legislativní pravomoci: vymezení oblasti, ve které smí normotvůrce svou pravomoc realizovat (např. zastupitelstva v mezích své působnosti, čl. 104 odst. 3 Ústavy).
Delegovaná tvorba práva
Delegace je zmocnění k vydání právního předpisu. Vede k sekundární tvorbě práva (Primární a sekundární právní předpisy).
- kreativní delegace: zmocnění je nezbytnou podmínkou (ministerstva a jiné správní úřady mohou vydávat předpisy jen na základě a v mezích zákona, jsou-li zmocněny, čl. 79 odst. 3 Ústavy),
- kumulativní delegace: orgán s nepodmíněnou pravomocí (vláda) je navíc zmocněn. Možnost vydat předpis se tím mění na povinnost.
Vláda má generální zmocnění (Generální zmocnění). Terciární tvorba práva v ČR není přípustná: sekundárními normami již nelze delegovat (NSS 9 Afs 29/2007). Delegovanou tvorbou jsou i vnitrostátní normativní smlouvy.
Pravomoc
Možnost, případně povinnost, orgánu veřejné moci realizovat státní (veřejnou) moc ve stanovené formě (normotvorné nebo individuálně rozhodovací). Podle ÚS (Pl. ÚS 52/03) jde o samotnou realizaci státní moci, kdežto Kompetence je konkrétní vymezení prvků jejího výkonu. „Na základě zákona“ znamená, že mezi zákon a individuální akt může vstoupit prováděcí norma (Weyr).
Soudní pravomoc viz Pravomoc.
Kompetence
Konkrétní věcné vymezení podmínek realizace pravomoci stanovením jejího rozsahu a obsahu. Není subjektivním právem (ač je to možnost), a proto ji nelze přenést na jiné subjekty vlastním rozhodnutím, ledaže tak stanoví ústava (Weyr).
Vnitřní morálka práva
Lon L. Fuller: osm způsobů, jak selhat při tvorbě práva. Špatné jsou normy, které:
- jsou přijímány ad hoc a postrádají obecnost,
- nejsou zveřejněny pro ty, které zavazují,
- jsou přijímány retroaktivně,
- jsou nesrozumitelné,
- si vzájemně odporují,
- vyžadují chování, které nelze uskutečnit,
- se často mění,
- jsou odlišné od své skutečné aplikace.
Legislativní proces
Proces tvorby zákona (nejdelší podoba, když navrhuje vláda) má obvykle šest fází:
- věcný záměr (ministerstvo: proč a jak změnit úpravu, analýza dopadů) a připomínkové řízení,
- návrh (paragrafové znění), opět připomínkový,
- projednávání: tři čtení v Poslanecké sněmovně, ve druhém čtení pozměňovací návrhy,
- schvalování: hlasování Sněmovny a Senátu. Senát může schválit, nevyjádřit se do 30 dnů (nevyvratitelná domněnka souhlasu), usnést se návrhem nezabývat, zamítnout nebo vrátit s pozměňovacími návrhy. Sněmovna pak hlasuje nadpoloviční většinou všech poslanců,
- podepisování (Promulgace), případně Suspenzivní veto prezidenta,
- publikace ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (Publikace právního předpisu).
Fáze 5–6 jsou administrativní (nemají kreační povahu). Pravidla obsahují Ústava (hlava druhá), jednací řády komor a Legislativní pravidla vlády. Proces začíná legislativní iniciativou. Předkládací zprávy a vypořádání připomínek tvoří legislativní historii, která slouží k historickému výkladu.
Legislativní iniciativa
Právní schopnost předložit návrh zákona. Podle Ústavy ji má poslanec, skupina poslanců, Senát, vláda a zastupitelstvo kraje.
Suspenzivní veto
Právo prezidenta republiky vrátit přijatý zákon (kromě ústavního) s odůvodněním do 15 dnů. Je suspenzivní (odkladné), protože Poslanecká sněmovna může na zákonu setrvat nadpoloviční většinou všech poslanců.
Promulgace
Podepisování zákona, jímž podepisující (obvykle prezident) stvrzuje, že byly splněny formální podmínky přijetí a že publikovaný text je ten schválený (Krejčí). Původně (lat. promulgare) šlo o vyhlášení: podle lex Caecilia Didia (98 př. n. l.) se návrh zveřejňoval 24 dní před shromážděním. Význam „ověřování“ má promulgace od Velké francouzské revoluce. Je nutné ji odlišit od publikace.
Legislativní pravidla vlády
Vnitřní pravidla, která popisují proces a formu vzniku návrhu právního předpisu v exekutivě: pracovní postup, obsahové náležitosti návrhu, požadavky na přehlednost, jednoznačnost, srozumitelnost a jazykovou bezvadnost (čl. 2 odst. 2 písm. d) LPV). Součástí přípravy návrhu je i RIA.
RIA
Regulatory Impact Assessment, hodnocení dopadů regulace: analýza, kterou předkladatel k návrhu předpisu připojuje, aby doložil, proč je regulace nutná, jaké jsou varianty řešení a jaké budou jejich náklady a přínosy.